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最高法院判例：期限利益不因复议机关的错误告知而丧失
【裁判要旨】
起诉期限是《行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利”；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。当事人因房屋被强制拆除以XXX管委会为被申请人向XX市政府提出行政复议，XX市政府告知系其他村民拆除，属于民事主体之间的民事侵权纠纷。直至当事人通过政府信息公开的方式获知其房屋系XXX管委会拆除，进而提起本案之诉。当事人在案涉房屋拆除后没有及时提起行政诉讼的原因，与复议机关的错误告知具有密切联系，该期限利益不应当因复议机关的错误告知而丧失。当事人自第一次申请行政复议至通过政府信息公开获取新的证据之间的期间依法应当扣除。通过政府信息公开获取新的证据期间依法应当扣除。在获取新证据之后，当事人及时申请行政复议、提起行政诉讼，积极寻求权利救济，具有合理性，并未超过起诉期限。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申1404号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张兰梅，女，1965年5月10日出生，汉族，住云南省昆明市五华区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王绍芬，女，1987年2月7日出生，汉族，住云南省昆明市五华区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：昆明高新技术产业开发区管理委员会。住所地：云南省昆明市科高路1612号高新火炬大厦。
法定代表人：陈勇，该管理委员会主任。
再审申请人张兰梅、王绍芬因诉昆明高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）房屋行政强制拆除一案，不服云南省高级人民法院（2018）云行终139号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
云南省昆明市中级人民法院一审查明：王正康（已故）、张兰梅、王绍芬（以下简称张兰梅等三人）位于云南省昆明市五华区人民西路梁家河村富昌巷×号，国有土地使用证号：西国用（2002）第×号，2010年10月19日被非法拆毁。张兰梅等三人于2015年12月25日通过向云南省昆明市国土资源局西山分局申请政府信息公开的方式获取了高新区管委会2010年5月5日、2010年12月13日给该局的《情况说明》和《关于梁家河片区城中村重建改造尽快办理收回土地使用权的函》。据此，张兰梅等三人认为自己的房屋系高新区管委会组织强制拆除，于2016年向云南省昆明市人民政府（以下简称昆明市政府）申请行政复议，昆明市政府作出了云昆不理决字（2016）第21号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理。2016年3月14日王正康起诉请求：1.撤销昆明市政府的复议决定书；2.确认高新区管委会行政强制拆除住宅行为违法；3.由昆明市政府、高新区管委会赔偿由此产生的一切经济损失。2016年3月22日云南省昆明市中级人民法院作出（2016）云01行初22号《行政裁定书》对王正康的起诉不予立案。上诉后，2016年7月29日云南省高级人民法院作出（2016）云行终118号《行政裁定书》维持该案一审裁定。同时告知对高新区管委会行政行为不服，可以依法另行起诉。2016年8月张兰梅等三人向云南省昆明市中级人民法院起诉，请求：1.确认高新区管委会非法拆除张兰梅等三人房屋的行政行为违法；2.判令按照市场价格赔偿房屋价值，向张兰梅等三人支付搬迁补偿和临时安置补偿，赔偿被毁损的财产，诉讼费用由高新区管委会承担。2016年8月29日云南省昆明市中级人民法院立案受理，2016年11月3日云南省昆明市中级人民法院作出（2016）云01行初88号《行政裁定书》，驳回张兰梅等三人起诉。上诉后，2017年9月27日云南省高级人民法院作出（2017）云行终106号《行政裁定书》，以适用法律错误为由撤销了一审裁定，同时指令云南省昆明市中级人民法院继续审理。
云南省昆明市中级人民法院一审认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案从高新区管委会的《通告》《情况说明》、原云南省昆明市规划局（现云南省昆明市自然资源和规划局）的文件等可以确定，梁家河片区城中村改造征地拆迁工作是由高新区管委会负责组织实施，但是从本案现有证据仍不能确认高新区管委会实施了拆除张兰梅等三人房屋的事实行为，张兰梅等三人主张高新区管委会拆除行为存在的证据不足，故其提出确认高新区管委会拆除行为违法的请求，应当不予支持。2.关于张兰梅等三人提出的赔偿请求问题，张兰梅等三人在诉状中未明确具体的事项和数额，张兰梅等三人也未提供证据材料予以证明其赔偿主张能够成立。因此，对张兰梅等三人赔偿的请求也应当不予支持。综上，该院遂作出（2017）云01行初88号行政判决，驳回张兰梅等三人的诉讼请求。
张兰梅、王绍芬不服上述一审行政判决，向云南省高级人民法院上诉。
云南省高级人民法院认为，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案张兰梅、王绍芬自述2010年10月19日房屋被强制拆除，则张兰梅、王绍芬应于2010年10月19日起就知道了本案被诉行政行为的内容，则其应依法于2012年10月19日前向人民法院提起诉讼，其于2016年提起本案诉讼已超过上述法律规定的起诉期限。另，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。现张兰梅、王绍芬以2015年通过信息公开才知道本案适格被告系高新区管委会而提起诉讼的主张不能成立。一审法院判决驳回张兰梅、王绍芬的诉讼请求，属适用法律错误，一审判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，该院裁定撤销一审判决，同时驳回张兰梅、王绍芬的起诉。
张兰梅、王绍芬向本院提出再审申请，请求撤销二审行政裁定，依法对本案进行再审并支持再审申请人的一审诉讼请求。其申请再审的事实与理由：高新区管委会没有取得房屋拆迁许可证，在没有与再审申请人达成拆迁安置协议，且未经裁决就对再审申请人的房屋进行强制拆除违反法律规定，故二审法院裁定驳回再审申请人的起诉确有错误。再审申请人于2016年通过政府信息公开才得知高新区管委会行政强制拆除其房屋的证据，于同年提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限，故二审裁定适用法律错误。
本院经审查认为，本案争议焦点有二：（一）高新区管委会是否系本案适格被告；（二）张兰梅、王绍芬的起诉是否超过法定起诉期限。
（一）高新区管委会是否系本案适格被告
被告适格是公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，张兰梅、王绍芬向法院提交的昆明高新区城中村改造领导小组给云南省昆明市国土资源局西山分局《关于梁家河片区城中村重建改造尽快办理收回土地使用权的函》中明确记载“高新区管委会已对6户未能签订协议村民进行了行政强制拆除工作，现已登报强制注销6户村民国有土地使用证……”，昆明高新区城中村改造领导小组给云南省昆明市国土资源局西山分局《情况说明》中亦明确记载了王正康户房屋已依法拆除。张兰梅、王绍芬基于该政府信息公开答复及《情况说明》，将高新区管委会列为被告提起本案诉讼，已完成了证明案涉房屋的拆除主体为高新区管委会的举证责任，高新区管委会亦未提出相反证据。故高新区管委会系案涉房屋的拆除主体，可以成为本案适格被告，张兰梅、王绍芬的起诉符合上述法律和司法解释规定的条件。张兰梅、王绍芬于2015年12月25日通过政府信息公开方式获取《情况说明》和《关于梁家河片区城中村重建改造尽快办理收回土地使用权的函》后，得知确系高新区管委会拆除了案涉房屋，并以高新区管委会为被告提起本案诉讼，并无不当。
（二）张兰梅、王绍芬的起诉是否超过法定起诉期限
起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利”；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。经审查，本案中，王正康因房屋被强制拆除于2010年12月16日以高新区管委会为被申请人向昆明市政府提出行政复议，昆明市政府于告知系其他村民拆除，属于民事主体之间的民事侵权纠纷。直至2015年12月25日其通过政府信息公开的方式获知案涉房屋系高新区管委会拆除，进而提起本案之诉。张兰梅、王绍芬在案涉房屋拆除后没有及时提起行政诉讼的原因，与复议机关的错误告知具有密切联系，该期限利益不应当因复议机关的错误告知而丧失。张兰梅、王绍芬自2010年12月第一次申请行政复议至2015年12月25日通过政府信息公开获取新的证据之间的期间依法应当扣除。在获取新证据之后，张兰梅、王绍芬及时申请行政复议、提起行政诉讼，积极寻求权利救济，具有合理性，并未超过起诉期限。二审法院认为张兰梅、王绍芬自2010年10月19日起就知道了本案被诉行政行为的内容，于2016年提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限，属于适用法律错误。
王正康2016年提起行政诉讼后，二审法院先是于2016年7月29日以（2016）云行终118号行政裁定告知王正康可以对高新区管委会的行政行为另行起诉，张兰梅等三人据此再次向云南省昆明市中级人民法院起诉；在云南省昆明市中级人民法院裁定驳回其起诉后，二审法院又于2017年9月27日以（2017）云行终106号行政裁定指令云南省昆明市中级人民法院继续审理；云南省昆明市中级人民法院作出一审判决后，张兰梅、王绍芬不服提出上诉，二审法院最终却以不符合起诉条件为由裁定驳回张兰梅、王绍芬的起诉。前述做法反反复复，一方面损害了司法的严肃性，另一方面增加了当事人的诉累，对此本院给予否定评价。
综上，二审法院以张兰梅、王绍芬的起诉超过法定期限为由裁定驳回张兰梅、王绍芬的起诉，确有错误。张兰梅、王绍芬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
指令云南省高级人民法院再审本案。
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