第二十二章 地方政府制度创新与产业转型升级苏州工业园区结构升级案例研究
政府作为制度创新中的重要主体，在市场化的改革发展进程中发挥着重要的作用。相对于诸多发展中国家无法摆脱“低水平陷阱”的教训，中国的苏南经验，特别是苏州工业园区(以下简称园区)发展经验值得借鉴。本文通过对园区的深入调研，系统分析了地方政府制度创新影响经济发展方式转变的内在机理，并且提出了政府创新与区域产业转型升级相关性理论思考。
一、制度创新:“低制度”向“高制度”转换的动力
所谓的制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯.诺斯认为:“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”作为最主要制度供给主体的政府，因同时承担着提供公共物品的职责，而相对于其他行为主体(个人和组织)在制度变迁中更体现公平性。所谓制度创新，可理解为制度的诱致性变迁过程，应该是制度创新主体为获得潜在收益而配合政府进行的有正外部性的制度安排。
根据演化博弈论的一般原理，由于社会的和历史的初期条件局限，经济社会的制度进化往往表现出极强的路径依赖性。因此，一般的社会经济演化过程不一定带来最佳制度，可称之为“低制度”，并派生出许多与“低制度”概念有关的现象。例如，国际社会关于“拉美化"的讨论，关于发展中国家“城市化陷阱”的讨论以及“低收入陷阱”和“中等收入陷阱"等现象。
美国经济学家钱纳里认为:“发展就是经济结构的成功转变。动态地看，只有实现经济结构“一次又一次”的成功转变，才叫发展。据此，通过高技术或高投资而实现了经济升级到“高结构”的发展经验，也具有相应形成“高制度”的条件。相对而言，当西方主导国家经历了“一次又一次”的成功转变，进入金融资本全球扩张的时期，一般发展中经济体如果只看国内条件的话，往往因没有信用基础而无法获得金融授信，遂只能从低端业起步进行“内向型积累”，形成低端产业为主导的经济基础和与之配合的符合“低制度”内涵的上层建筑。二者的内在利益分配及其结构性组合，对后续的产业结构向高端升级形成难以突破的“路径依赖”约束，使得经济体的产业层次只能在“低水平”上徘徊。并且，更为深刻的问题是:大多数发展中经济体不具备复制发达国家通过向外转嫁制度成本而成功转变经济结构的客观条件，有些甚至都没完成过一次像样的民族民主革命。由此而一般都处于低经济结构羁绊之中的“低制度”，于是，遭遇到各种“发展陷阱”也就成为一种老常态。
这种低水平陷阱之普遍意义，一方面是与要素重新定价后自身产业结构转型升级遇到瓶颈有关，更重要的是社会经济发展中的惯性已经形成了一种路径依赖性较强的“低制度”。在这种普遍性的局限下，当下的中国经济发展也正面临着产业转型升级的困局，甚至出现去工业化的趋势: 2009年全球危机爆发以来外需下降，作为世界工厂的外向型经济过去依赖“环境租”和外来劳动力“福利值，长期处于收益率过低的“微笑曲线”底端，没有形成产业升级必需的资本积累，表现出相关数据连年下降而负债率不断上升的趋势。且这种“吃租经济”强化了外来资本和外来劳动力在本地的固化，形成了“吃租”的路径依赖。
有鉴于此，如何才能在困境中突破“低制度”，形成向“高制度”转换的动能，完成技术增密和资本增密的过程，从而解决产业转型升级带动产业利润率上移?对园区产业升级成功经验的研究尤为重要。
我们在园区起步的筹融资过程研究中认识到，西方“制裁”下的中国全面转向市场经济体制之初即于1993年遭遇财政、外汇、金融三大赤字同步爆发，致使园区起步时的中方投资为0!正是因依托中国以“举国体制”构建的“政府信用替代资本信用”，加之搭上了新加坡这种“强政府”在国际资本市场上的优良信用的便车，才得以超越了一般发展经验的“低水平均衡陷阱”，构成了制度起点较高的“高制度”。
我们此前对苏南发展实践的研究证明，早期的资本原始积累决定了其以后发展靠自身的制度结构和路径依赖。而近年来对园区的研究则进一步表明:从正式进入制度化的建设运营阶段开始前的资本原始积累过程中，经济基础层面进行区域综合开发的本地“强资本”与寻求产业全球扩张的跨国公司“强资本”的所谓“强强联合”建立了产业资本阶段的“高制度”起点，从而凭借国家信用、海外资本和政府公司化运作这“三驾马车”，实现园区发展规模快速扩张。也正是得益于此，园区才能在形成产业结构之后，进一步通过政府公共共服务创新和金融创新，将结构调整带来的制度成本内部北，助推区内企业技术创新，实现技术增密与资本增密，上推园区下体产业收益率，带动完成了产业升级转型。
二、地方政府:转型中制度创新的重要主体
改革开放以后，随着中央政府财权和事权的下放，地方政府更多演变为具有独立财政及经济利益目标的经济组织，实际上成为地区经济的主导力量。
1983年，美国经济学家劳埃德.雷诺兹分析41个发展中国家100多年的发展历史后得出了这样的结论:“我的假设是，在经济发展中一个最为重要的解释性变量是政治组织和政府的施政能力。”在中国经济学家中，杨瑞龙根据我国地方政府在改革的一定阶段扮演着重要角色的事实，提出“中间扩散型制度变迁方式”的理论假说，把地方政府作为转型中的一个非常重要的变迁主体来研究。李义平认为一直以来地方政府主要负责人的任命制和以GDP的增长为主安内容的考核标准，导致地方政府行为与经济发展方式转型的要求不致。周黎安等运用中国改革以来的省级水平数据系统地验证地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励提出的存在提供了重要的经验证据。
尤其是自1994年中央政府应对赤字危机而采取的带有加强中公央财税集权性质的分税制改革起，中央与地方政府的角色发生了巨大变化。众所周知，支撑政府运转的核心动力是财政收入，从1958年中央第一次向地方分权起，中央财政收入比重从1958年的80. 4%骤然降至1959年的24. 4%，并在到1994年分税制改革之前的很长时间内保持在较低的水平，直接导致中央财政连维持基本开支都很困难。相对而言，改革开放以来依靠中央政府所赋予的财权和外贸外资等自主权，地方政府发生性质变化，逐渐形成相对独立的利益主体，并采取公司化的运作方式——通过汲取本地资源尤其是土地资源，实现“营业额”(GDP)和“利润”(财政收入)的增长。
人们都应该知道收益与风险对等的道理。由此说，地方政府的这种公司化“府际竞争”体制，既对过去三十余年的经济高速增长起到了推进作用，又造成巨大风险表现为银行坏账和财政赤字，则只能由中央承担。由此，凭借国家政治强权维护核心经济主权所派生的财政和金融这两个方面的国家信用扩张，是中央政府承担地方竞争风险的主要手段，也由此形成对中央严格掌控信用扩张的内因——这是中国区别于其他发展中国家的制度基础。
同理，若某个地方政府得到中央的信用赋权，则该地方需要承担中央的战略责任，例如主动调整产业结构。我们对园区20年发展品经验中有效利用国家信用的调研中重点讨论的问题之一 ，就是地力政府制度创新如何降低产业结构调整带来的制度成本，实现“外部性的内部化"，并推动产研融结合带来产业结构升级和利润率上移，从而有效地解决了“低制度”陷阱下无法自主迁移到“高制度”的路径依赖。
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