推动能耗双控逐步转向碳排放双控
江增辉／文
最近，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，强调要“完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度”。能耗双控是指对能源消费总量和强度的控制，碳排放双控是指对碳排放总量和强度的控制。由于化石能源的消耗是二氧化碳产生的重要原因，降低化石能源消耗总量必然会降低二氧化碳排放总量，因此，从本质上来说，能耗双控和碳排放双控根本目的基本一致。那为什么要提出从能耗双控转向碳排放双控呢？
推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是立足我国发展实际，推动经济社会发展全面绿色转型作出的重大制度设计。能耗双控是在“十二五”期间提出，目的是强化能源节约和高效利用。当时，我国环境问题突出，尤其是大气污染严重，能耗双控有利于改善环境污染，减少能源消费。它以能源消费总量控制为抓手，以提高能效水平为关键，通过节能倒逼产业结构转型，加大科技创新力度，改变一直以来的粗放式经济增长模式，从而遏制能源消费总量的快速提升。开展能耗双控以来，我国能源消费总量增速逐渐放缓，能耗强度持续下降，取得显著成效。但是，随着我国经济社会的快速发展，原先的能耗双控存在的问题逐渐凸显。它强调能源总量控制，一定程度上限制了可再生能源及原料用能的发展。特别是提出双碳目标后，部分地区为了竞争性完成能耗双控目标，出现“运动式减碳”，比如拉闸限电、停产停工等，给民生和经济发展带来一定冲击。因此，2021年中央经济工作会议首次提出要“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，2022年党的二十大报告中再次强调“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度”。这个重大制度设计的最大变化是，未来经济社会发展所需要的能源中，化石能源继续受到制约，但可再生能源可以放开，它更加符合能源转型的需求，有助于地方破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间，进而推动我国经济社会发展全面绿色转型。
推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是顺应当前环境保护发展现状、深入推动生态文明建设的重大战略调整。党的十八大以来，党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，为了平衡巨大的人口规模和有限的能源资源，我国提出能耗双控制度，它侧重于从前端入手，强调节能，一定程度上节约了资源，保护了环境，提高了能源利用效率。党的十八大以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.2%的经济增长，相当于少用了约14亿吨标准煤，少排放了二氧化碳近30亿吨，2021年万元GDP能耗较2012年下降26.4%，是全球能耗强度降低最快的国家之一，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护也发生了历史性、转折性、全局性变化。随着全球气候问题的加剧和环境污染的严重，我国迫切需要采取行动，减少碳排放，保护生态环境，实现可持续发展。党中央立足我国发展实际，提出能耗双控向碳排放双控转变，目的是降碳，通过降低碳排放，减少污染物的排放，保护生态环境和生物多样性。这个重大战略调整，不仅提升我国经济发展的“含金量”和“含绿量”，也为全球生态文明建设贡献了中国力量。
推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是锚定碳达峰碳中和目标、支撑经济社会高质量发展的必然要求。2020年9月22日习近平总书记在第75届联合国气候变化大会上庄严承诺，我国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。但是，对于中国这样一个人口占全球比重超过1/6的发展中国家来说，双碳目标的提出对我们意味着巨大的压力与挑战，它将是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。目前我国还处在持续工业化现代化的道路上，经济结构偏重，能源结构偏煤，碳排放总量和强度都非常高，经济转型面临诸多挑战。为了加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接，能耗双控制度需要进一步完善。能耗双控强调的是能源总量控制，既包括化石能源，也包括非化石能源，对于作为原料制品的煤、石油等能源同样进行控制。在中国还没有完成工业化的背景下，能源电力的消费总量仍将处于增长状态，如果单纯限制能耗总量，必然会制约我国经济的发展，因此，2021年中央经济工作会议明确提出要科学考核，“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。碳排放双控是对温室气体排放进行限制，由于非化石能源消耗不产生温室气体，因此碳排放双控有利于非化石能源的发展。此外，碳排放的来源较广，也包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等，因此碳排放双控对这些活动也进行约束。能耗双控向碳排放双控转变更加突出导向性约束力，对我国实现双碳目标有着积极作用。
推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是保障我国能源安全、深入推进能源革命的必然选择。习近平总书记多次强调“要保障能源安全”，中国作为制造业大国，能源的饭碗必须牢牢抓在自己手中。我国资源能源禀赋特征是“富煤贫油少气”，煤炭相对富足，但是目前也已经是一个煤炭净进口国，而近几年我国原油进口量已经接近甚至超过70%，天然气的对外依存度也在40%左右，能源高度依赖进口将对我国的可持续发展带来巨大隐患。随着科技革命的快速推进，第四次能源革命已经到来，低碳化无碳化是发展趋势，可再生能源是未来各国争夺的关键。我国可再生能源发展具有优势，光照资源丰富，光电相关产业发展突出，海面风能蕴藏量巨大，是风电设备大国，水电优势特别突出，水电工程领跑全世界……碳排放双控的转变有利于统筹能源安全和转型，深入推进能源革命，为新增可再生能源和原料用能释放了空间，各地可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理增长，使得能源消费弹性空间更大，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，控碳更精准，对于破解我国资源环境约束趋紧，深入推进能源革命，加快实现我国经济社会发展全面绿色转型具有重大意义。
作者单位：省委党校（安徽行政学院）
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值班统筹：丁艳 ｜ 主播：张文哲
剪辑：张文哲｜审听：江淮杂志 何丹
编辑：小果｜ 审核：丁艳
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