3.12治理层层加码、处处留痕，需“制度良药”！

推动基层治理现代化，在总结经验的同时，也要直面一些难以根治的痼疾。层层加码、滥用追责、检查过频、处处留痕……如是积弊已引起基层干部群众广泛抱怨，为何风气还有蔓延之势？不宜笼统地归结为个别领导干部“作风问题”，也不能简单采取“运动式整治”旧办法。疗疾之方，一言以蔽之，曰“制度良药”。

理顺县乡权责

现行行政体制共分中央、省级、市级、县级、乡镇五级，层级复杂、运作成本高昂。前四级对基层来说都是“上级政府”，都有向乡镇“施压追责”的权力，基层政府难免不堪重负。

县、乡之间，同样权责严重失衡。具体言之，县级党政部门作为掌握着大量权力、资源和人力的县域治理组织者和指挥者，具有项目分配权和检查验收权，但并不操心项目实施，而只是“权力中转站”，主要工作是布置工作和检查监督，工作都在会议中完成。

基层乡镇很多时候只是被动的任务和责任承接者，在上级党政部门的层层加码下疲于奔命，任何一个任务和项目未能完成或“发生事故”，追责问责的“板子”首先唯乡镇干部是问。

而落实过程中情况稍一复杂，基层政府必要执法权和资源调配权缺失的弊端就暴露无遗，这在城管卫生、环境保护、公共安全和土地征用等方面表现突出。

鉴于此，应进一步推动“省直管县”改革试点，条件成熟时可进一步启动重塑行政体制为“中央、省级、县级”三级的改革计划。如此，乡镇政府作为县级政府的派出机构，也能够获得完整职权。

同时，大力推行县乡权力责任清单制度，将县乡权责关系制度化。采取有力措施充实基层乡镇的编制和人员，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，保障基层有人有权有物。

以看得见的赋权赋能，保障乡镇政府可以作为完整政府发挥作用，享有与基层治理职能相匹配的权力和资源，这样才能切实调动一线基层干部干事创新的自主性和能动性。

健全激励保障

除了基层政府“权责不对等”的制度性制约之外，作为基层“干事创新”的主体力量，基层干部也面临着不容忽视的正向激励不足问题。

——晋升“天花板”限制，让基层干部自觉“前途无亮”。基层乡镇编制有限，基层干部寻求晋升时往往要百十人同挤独木桥。加上“唯学历”之风仍盛，“年轻化”要求流于机械，很多40岁左右的乡镇干部，已经上升无门，这就导致众多干部滋生得过且过心理，大量基层人才带着怨气被闲置浪费。

——新进人才匮乏，让基层干部队伍心气不稳。基层乡镇往往地处偏僻，条件艰苦，工资福利待遇差，月薪不过三五千，工作则要“连轴转”，加班加点成为常态。这让基层对许多高水平人才来说严重缺乏吸引力，不少新人念兹在兹的也是“退步抽身早”。

——行政编、事业编“二元隔离”，也严重影响基层干部的积极性。乡镇机构少不了所谓的“七站八所”，在此类单位工作的多是事业编身份，人数几乎占到乡镇干部的一半左右，但事业编与行政编地位待遇严重不平衡也是至今尚未改变的现实——事业编难以期待“转正”为行政编，最高级别也就是股级……但是，“事一样做、活一样干”。

由此可见，更健全的基层干部激励保障体系亟须建立。改变基层干部任用“唯学历、唯年龄”倾向，充分调动众多有经验一线干部的积极性。

实施基层工资待遇年度动态调整机制，推进工资待遇与县域经济发展水平挂钩；填平事业编制与行政编制地位待遇鸿沟，以实在福利激发基层干部干事动能。

落实容错纠错

与前述问题直接相关的，是当前基层干部中存在值得警惕的“多一事不如少一事”心态，不愿作为、不肯担当，庸政懒政成了为官之方。要承认，这是比腐败更难治理的基层痼疾。

审视种种“不作为”现象，需看到其深层次制度性成因。一方面“层层加码、层层‘甩锅’”使基层干部承担了过多与其职权不相匹配的责任，另一方面“一两个人干事、七八个人监督”使基层干部心存畏惧、自束手脚，积渐所至，才有了“干事创新有风险、不如不干保平安”的口头禅。

何以至此？原因有三。一是“层层加码、层层问责”显得更有“改革力度”，更能彰显上级党政部门的“立场”“决心”；二是“层层加码、层层问责”更能为上级党政部门减压减负，避免出了问题首先成为众矢之的；三是有些领导干部认为落实容错纠错机制是往自己身上捆炸药包，万一容错之后出现“反转剧情”怎么办？

认清原因，就需正本清源。应尽快将党中央《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》具体化、操作化，形成实施细则。

容错纠错相关甄别工作“三个区分”的落实，尤需结合动机态度、客观条件、性质程度、后果影响等因素，综合稳妥加以考虑，让有为愿为干部吃下定心丸。

完善检查监督

检查指挥棒乱挥之下，基层工作时间表乱了套，基层干部心态更是乱了套。“官僚主义水来，形式主义土挡”，从材料报表到条幅牌子，到准备迎检成了基层工作的“主旋律”。

中部一个村干部统计，一个星期要打印3000多页的汇报材料；西部一个贫困村的驻村工作队，两个年轻干部“一年四季天天在办公室填写台账”。投入如此之多的资源、时间和人力，于实际的脱贫攻坚和乡村振兴有何助益呢？

更值得深思的是，多数地区现行的检查监督模式，还是“从领导到领导”，广大人民群众不知就里，无从参与监督。其实，“会议室里的上百次检查监督，不如老百姓的一两句实话”。老百姓最能深切感受到基层工作的实情实效。

扭转局面，要让检查监督真正下探到“基层”。大力开拓基层民众监督政府的渠道和机制，用成本低、数量大、时时刻刻能发挥作用的民众监督和舆论监督，提升基层监督的深度和效度，在各级考评问责制度安排中细化民主评议指标，提升民主评议占比。

此外，还须严格落实“督查检查考核事项要减少50%以上”的规定，推行“一年一检查、一事一张表”检查制度，大幅度减少检查频次和报送材料数量。

以上“制度良药”非一乡一镇所能开好配齐。只有通过缜密的顶层设计，通过坚决的体制改革，以上率下精兵简政，直面痛点赋权赋能，同时把人民参与和民主监督落到实处，才能真正让基层治理现代化走上正轨，奠定国家治理现代化的基层根基。