第一百四十二讲行政复议监督行为不具有可诉性

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最高法院案例：行政复议监督行为不具有可诉性

【裁判要旨】

在行政执法和行政管理过程中，公民、法人或者其他组织如认为行政机关的行政行为，包括作为和不作为，侵害其合法权益的，只要符合法律规定的条件，均可以提起行政复议或行政诉讼。对于行政机关的行政复议行为亦不例外，当行政机关拒绝受理当事人的行政复议申请，或者在法定期限内未作出复议决定的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼，除非当事人的复议请求明显不属于行政诉讼的受案范围。换言之，对于复议机关履行复议职责的作为或不作为，司法已经提供了畅通且完整的救济途径。

当事人认为复议机关不受理其复议申请违法，要求上级行政机关责令复议机关受理其复议申请，进而对上级行政机关的答复不服，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销上级行政机关的答复，并判决上级行政机关对其申请事项作出责令决定。该请求给付的内容属于行政机关对下级行政机关的内部监督行为，此类监督行为不属于行政诉讼的受案范围。其原因在于，一是内部监督行为通常不会对外发生法律效力；二是对于行政机关的行政复议行为，法律已经提供了救济途径，当事人完全可以针对行政机关的复议作为或复议不作为依法提起行政诉讼。当事人不对复议行为提起行政诉讼，却要求上级行政机关履行监督职责，进而对该监督行为提起行政诉讼，无异于舍近求远。尽管上级行政机关具备监督下级行政机关依法开展行政复议工作的监督职责，但司法并没有、也没必要为这些内部监督行为敞开大门。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁定 书

（2018）最高法行申6319号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：鞍山新兴房屋开发有限公司。住所地：辽宁省鞍山市铁东区南建国路762号。

法定代表人：杨斌，鞍山新兴房屋开发有限公司董事长。

委托诉讼代理人：张志辉，鞍山新兴房屋开发有限公司副总经理。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：国家税务总局。住所地：北京市海淀区羊坊店西路5号。

法定代表人：王军，国家税务总局局长。

再审申请人鞍山新兴房屋开发有限公司（以下简称新兴公司）因与被申请人国家税务总局不履行法定职责一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终4828号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭审查了本案。现已审查终结。

新兴公司不服，向本院申请再审称：1、辽宁省地税局的告知书实际上不予受理行政复议决定书，申请人通过申诉的方式要求国家税务总局责令辽宁省地税局受理申请人的复议申请，并非向国家税务总局再次提出复议申请，一审法院认为申请人属于重复申请行政复议，认定事实错误；2、上级行政机关兼具执法监督与权利救济两种功能，并非纯粹的上下级监督行为，原二审法院认为申请人的诉讼请求仅为行政机关内部监督行为，属于适用法律错误。请求撤销原一审、二审法院行政裁定，指令一审法院继续审理本案。

本院认为，在行政执法和行政管理过程中，公民、法人或者其他组织如认为行政机关的行政行为，包括作为和不作为，侵害其合法权益的，只要符合法律规定的条件，均可以提起行政复议或行政诉讼。对于行政机关的行政复议行为亦不例外，当行政机关拒绝受理当事人的行政复议申请，或者在法定期限内未作出复议决定的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼，除非当事人的复议请求明显不属于行政诉讼的受案范围。换言之，对于复议机关履行复议职责的作为或不作为，司法已经提供了畅通且完整的救济途径。本案中，新兴公司认为辽宁省地税局不受理其复议申请违法，要求国家税务总局责令辽宁省地税局受理其复议申请，进而对国家税务总局的答复不服，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销国家税务总局的答复，并判决国家税务总局对其申请事项作出责令决定。该请求给付的内容属于行政机关对下级行政机关的内部监督行为，此类监督行为不属于行政诉讼的受案范围。其原因在于，一是内部监督行为通常不会对外发生法律效力；二是对于行政机关的行政复议行为，法律已经提供了救济途径，当事人完全可以针对行政机关的复议作为或复议不作为依法提起行政诉讼。当事人不对复议行为提起行政诉讼，却要求上级行政机关履行监督职责，进而对该监督行为提起行政诉讼，无异于舍近求远。尽管上级行政机关具备监督下级行政机关依法开展行政复议工作的监督职责，但司法并没有、也没必要为这些内部监督行为敞开大门。本案即是如此，如果新兴公司认为辽宁省地税局应当受理其行政复议而辽宁省地税局不予受理，其完全可以提起行政诉讼，对于是否应当受理由人民法院作出终局裁判。新兴公司要求国家税务总局监督纠正辽宁省地税局不受理其复议申请的行为，并进而对国家税务总局的答复不服提起诉讼，不符合法律规定的起诉条件，人民法院依法不予受理。否则，既不符合经济便利原则，也不符合“一事不再理”原则，更与司法承担终局裁判的原则相悖。因此，原一审、二审法院裁定驳回新兴公司的起诉及上诉，并无不当。

综上，鞍山新兴房屋开发有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人鞍山新兴房屋开发有限公司的再审申请。

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