从林长制到“林长治”实现林价值
安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心／文
林长制的制度形成
党的二十大报告指出，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，科学开展大规模国土绿化行动，深化集体林权制度改革。习近平总书记在参加2022年首都义务植树时强调，森林是水库、钱库、粮库，现在应该再加上一个“碳库”。2016年4月，习近平总书记考察安徽时指出，安徽山水资源丰富，自然风光美好，要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板。牢记嘱托，2017年9月，安徽在全国率先建立以党政领导责任制为核心的五级林长体系，探索出一批可复制可推广的经验做法。中央深改委第十六次会议通过《关于全面推行林长制的意见》，林长制改革已从安徽推向全国。全面推行林长制是贯彻习近平生态文明思想的生动实践，是完善生态文明制度体系的重大举措。
改革开放以来，我国林业发展取得了显著成效，但林业治理体系和治理能力现代化水平仍在持续提升的过程中。林业发展过程中依然存在着“小马拉大车”“九龙治水”等问题。部分地区、一些部门表现出理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化等“五化”问题，导致林业发展与林产品供应不平衡不充分，难以满足人民群众日益增长的优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。
习近平总书记指出，要加强制度建设，完善绿色发展长效投入机制、科学决策机制、政绩考核机制、责任追究机制。学习福建、浙江林业改革发展经验，借鉴“山定权、树定根、人定心”、河（湖）长制等制度创新，安徽在合肥、安庆、宣城市先行先试林业保护发展党政主要领导责任制，2017年9月，在全国率先出台《关于建立林长制的意见》，建立省市县乡村五级林长制度组织体系，实行《安徽省林长制省级会议制度》《安徽省林长制工作督察制度》《安徽省林长制省级考核制度》《安徽省林长制信息公开制度》。建立五大体系、“五个一”服务平台，确保一山一坡、一园一林都有专员专管、责任到人。出台《关于推深做实林长制改革 优化林业发展环境的意见》，在重点抓好护绿、增绿、管绿的同时，在用绿、活绿上深化改革，探索林业生态价值、社会价值、经济价值的实现新途径，让绿水青山成为金山银山。
2019年4月出台《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》，10月全国首个林长制改革示范区在安徽揭牌。安徽林长制改革入选中央改革办2019年十大改革案例，12月林长制写入新修订的森林法。2020年6月全省设立30个林长制改革示范区先行区，确定90个体制机制改革创新点，充分激活基层创新活力。2021年5月28日，安徽出台全国首部省级林长制法规《安徽省林长制条例》，用法治方式巩固提升林长制改革成果，保障林业生态优先、绿色发展。
从“林长制”到“林长治”
林长制改革前，林业发展存在着森林效益低、林权流转不畅、林区道路建设滞后、发展融资难、社会资本投入少等“五难”现象，林长制是破解“五难”的改革创新之道。
靠制度、靠法治。习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。林长制就是按照党中央关于党政负责人生态文明建设的责任要求，用制度规范，建立健全党政领导负责制为核心的责任体系，把保护发展林业的部门责任提升到党委政府，构建责任共同体，形成由五级林长负主责的第一责任人、部门分工负责齐抓共管的“一岗双责”、社会广泛参与的治理新格局。各级领导干部需签订“责任状”，使每一片“责任林”都有“责任人”，实现山有人管、林有人造、树有人护、责有人担。
建立以党政领导责任制为核心的责任体系。省市县（区）设立总林长、副总林长，乡镇（街道）、村（社区）设立林长、副林长。以市县乡为单位，可就一山一坡、一园一林、一区一域单独设立林长，强化责任落地生根。到目前，安徽共设立各级林长52122名，形成了省级总林长负总责、市县级总林长抓指挥协调、区域性林长抓督促调度、功能区林长抓特色、乡村林长抓落地的责任格局。各级林长都有目标责任，各相关部门都有职责任务，一级对一级负责，每年进行考核评价，兑现奖惩。为此，地市出台林长制改革配套制度752个，形成上下衔接、协同高效的制度保障体系。配备了4.7万余名护林员（家庭就业困难15584人），严格巡护林业责任，保障林业防护安全。5万名林长守护400万公顷森林和100万公顷湿地。
林是主题、长是关键、制是保障、治是目标。林业是林长制的主题，其保护、生产、经营主要靠政府、林农或林业企业，出发点和落脚点都是保护好、发展好林业，满足人民日益增长的美好生态环境需要，提供更多优质林业生态产品，惠民利民富民。五级林长组织是关键，各级林长承担着组织领导责任，推进改革创新，优化林业发展环境，当一方林长，保一方生态，活一方资源，富一方百姓。制度体系是保障，通过监督考核评价机制，激励约束各级林长履职尽责、担责追责，深化林业产权制度改革，完善林业生态补偿机制，调动林农林企保护和发展的主动性、创造性。治理体系和治理能力是目标，林业保护和发展需要调动各方面尤其是乡村基层林长、林农林企、金融机构及中介服务的积极性，确保“五绿”目标任务的实现，以护绿、增绿、管绿确保植树造林增量、优化存量为基础，实现林业生态效益和社会效益，促成用绿、活绿，强市场、增流量，林农林企增收，实现经济效益。
制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。林长制是以政府为主导，通过体制机制改革创新，确定“五绿”目标任务实现，统筹推进林长组织体系、目标责任体系、政策支撑体系、制度保障体系、运行机制体系等“五大协同体系”，建立会议调度机制、投入保障机制、工作督查机制、考核问责机制、社会监督机制等“五大实施机制”，通过信息公开制度—督查督导制度—评价考核制度—问效问责制度等制度链、责任链，强化党政同责、分级负责（纵向）、分工担责（横向）。以表彰、提拔、补贴等方法强激励，以分类考核指标排序、约谈、职级调整等严约束，使激励与约束相容，消除林长制实施过程中的委托—代理目标函数不一致、信息不对称、偷懒、投机等行为。破除逆向选择和道德风险，解决林长制实施过程中纵向因层级责任传递而衰减、横向因部门推诿扯皮而搁置的问题。
“五绿”协同实现林价值
加强护绿、增绿、管绿实现林业发展的生态价值和社会价值。建立“一林一档”信息管理制度、“一林一策”目标规划制度、“一林一技”科技服务制度、“一林一警”执法保障制度、“一林一员”安全巡护制度“五个一”综合服务平台，为生态林业发展提供信息、政策、技术、法规、安全服务，科学化、精准化、法治化护绿、增绿、管绿，促成林业生态优先、绿色发展。
以林长制统筹实施林业增绿增效。全面推进人工造林、封山育林、石质山绿化和农田防护林建设，组织全省开展“四旁四边四创”国土绿化提升行动。聚焦农村宅旁、村旁、路旁、水旁“四旁”绿化美化，实施生态宜居工程。持续推进道路河流两边、单位（小区）周边、城镇周边、景区周边等城乡“四边”绿化行动，深入推进道路河渠绿色长廊、森林绕城、景区增绿添彩、单位（小区）绿色家园等绿化美化工程建设。全面开展争创森林城市、森林城镇、森林村庄、森林长廊“四创”品牌活动。见缝插针扩面提质“增绿”，努力打造遍布城乡的绿色生态小公园、小花园、小游园、小果（菜、竹、药）园、小苗圃等“五小园”，努力构建江淮绿带。目前，全省已有11个地市成功创建国家森林城市。
统筹推进山水林田湖草系统治理。因地制宜做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草的统筹协调发展，构建山水林田湖草生命共同体。推进林长制与全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带、淮河生态经济带、新安江生态补偿、环巢湖生态示范区、江淮运河、大别山振兴和乡村振兴等有机结合，实现城乡一体、山林水同治。全面加强湿地保护修复，已建湿地类型自然保护区23处，湿地公园64处，湿地保护率达48.12%。
目前，森林面积达到6262万余亩，森林覆盖率30.22%，超过区域生态状况良好国际公认的30%标准，森林蓄积量达2.7亿立方米。经测算，安徽现有林业储碳量2.5亿吨（森林1.6亿吨，湿地0.9亿吨），为应对气候变化作出了贡献。林业有害生物成灾率控制在6‰以下，森林火灾受害率控制在0.5‰以下，实现生态效益、社会效益双丰收。
有效用绿、活绿实现生态林业发展的经济价值。深化林业“三权分置”，赋予经营权应有法律地位和权能；推进生态林业资源变资产、资金变股金、林农变股东等“三变改革”，采取租赁、承包、联合经营等方式进行林权流转，以股份式、合作式、托管式、订单式等经营方式，促成林业合作社、林场（国有、家庭）、林业经营大户、企业（中介）等林业经营主体多元发展，用“公司+合作社+基地+农户”的方式，解决承包林地碎片化问题，逐渐形成“林下种+林中养+林上采+林间游”等林业多元化立体发展方式。截至2020年底，全省发展林下经济面积近2000万亩，产值由2012年的108亿元增加到2020年的750亿元，年均增长27.41%。
积极营造宽松发展环境。为解决林权流转难问题，渐次推行林业资源评估、流转、收储、抵押、担保等一站式服务，相继出台《关于进一步做好林权类不动产登记工作的通知》《安徽省集体林权流转合同》《关于扶持脱贫攻坚造林专业合作社的实施意见》等政策措施。在金融服务方面，推出林权按揭贷款、林权直接抵押贷款、林权反担保抵押贷款、“林权+林权收储+森林保险”贷款等林权抵押贷款新品种；试行森林保险保费贴息、商品林“政策性保险+商业保险”模式，森林保险保单质押、森林产业基金等，先后制定了《提高公益林生态效益补偿标准奖补办法》《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》《“五绿兴林·劝耕贷”试点工作实施方案》《关于加快推进林权收储担保的指导意见》等政策。为发展森林经济，以《安徽省林下经济发展实施纲要（2019—2025年）》《关于加快森林康养产业发展的实施意见》等措施，支持生态林业经济可持续发展。
目前，各类林业新型经营主体达3万多家，拥有国家级林业重点龙头企业33家，省级林业产业龙头企业875家、林业专业合作社示范社291个、示范家庭林场205个，省级森林康养基地19家。2021年，全省林业总产值达到5092亿元，让“绿”变产业，实现林业产业化。
（执笔：曾凡银）
【制作团队】
值班统筹｜丁艳 主播：袁方
剪辑：李梦馨｜审听：
编辑：陈珺 李梦馨｜ 审核：丁艳
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