第一百三十三讲名义产权人、实际权利人与不动产征收行为的利害关系

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最高法院案例：名义产权人、实际权利人与不动产征收行为的利害关系

【裁判要旨】

1.实际权利人、名义产权人与不动产物权征收行为的利害关系。

《物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。

2.依法以公告方式发布行政决定内容情况下利害关系人知道行政决定内容时间的认定。

参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条和国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁  定  书

（2018）最高法行申2872号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）恩平金城实业发展有限公司。住所地：广东省恩平市恩城镇新平南路***号。

法定代表人陈国璋。

被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省恩平市人民政府。住所地：广东省江门市恩平市恩城镇解放路市府大院。

法定代表人刘兵，市长。

委托代理人吴英鑫，恩平市法制局副局长。

委托代理人郑健慈，广东协诚律师事务所律师。

原审第三人广东省恩平市住房和城乡建设局。住所地：广东省恩平市恩城镇沿江中路*号。

法定代表人陈德耀，局长。

再审申请人恩平金城实业发展有限公司（以下简称金城公司）因诉被申请人广东省恩平市人民政府（以下简称恩平市政府），原审第三人广东省恩平市住房和城乡建设局（以下简称恩平市住建局）国有土地上房屋征收决定及征收补偿方案一案，不服广东省高级人民法院于2017年4月19日作出的（2017）粤行终239号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年5月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

金城公司申请再审称：1.2012年8月4日，金城公司报案，是对故意损毁其财物行为的控告，对征收行为完全不知情。二审裁定以此认定金城公司起诉超过法定期限，事实不清，证据不足。2.金城公司是涉案土地、房屋被征收时登记在册的权利人，依法应当获得征收补偿。请求撤销二审裁定，依法再审本案。

恩平市政府答辩称：1.2012年8月4日，金城公司报案时已经知道征收决定和补偿方案的内容，至起诉时已经超过法定期限。2.金城公司对转让土地、房屋给吴瑞光的事实均予承认，16年后的征收行为不侵犯其合法权益。3.征收决定和补偿方案经法定程序制定和发布，合法有效。请求驳回金城公司的再审申请。

恩平市住建局答辩称：1.恩平市政府依照法定程序，依法作出的征收决定和补偿方案，是合法有效的。2.金城公司2012年8月就拆除房屋行为报案时，就应当知道征收决定和征收补偿方案。请求驳回金城公司的再审申请。

本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条和国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。所有利害关系人的起诉期限，自知道行政决定的内容之日起开始计算。本案中，被诉征收决定和补偿方案于2011年6月17日由恩平市政府依法以公告方式向社会发布，公告告知所有利害关系人诉权和起诉期限，但未明确公告期限，自发布之日10个工作日，也就是2011年7月4日起，视为所有利害关系人知道被诉征收决定和补偿方案的内容，开始计算利害关系人的起诉期限。3个月法定期限届满，因10月4日为“十一”法定节假日期间，延长至长假后的第一个工作日，即，2011年10月8日，所有利害关系人的法定起诉期限届满。金城公司于2016年7月15日提起本案诉讼，显然已经远远超过法定起诉期限。二审以超过法定起诉期限为由，裁定驳回金城公司的起诉，结果并无不当。但是，二审认为，2012年8月4日金城公司向公安机关报案时，才知道被诉征收决定和补偿方案内容，显属不妥，本院予以指正。同时，金城公司主张，2012年8月4日向公安机关报案时，仍不知道征收决定和补偿方案的内容，理由亦不能成立。以此为由申请再审，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。本案中，涉案土地、房屋确实一直登记在金城公司名下。但是，金城公司早在1995年就已经将涉案土地、房屋转让给吴瑞光，吴瑞光又于次年转让给黎伟湛、李俊。至2011年6月征收时，金城公司已经丧失对涉案土地、房产的占有、使用、收益等权利16年，且征收过程中，金城公司亦未对涉案土地、房屋提出权属异议。2012年6月，恩城街道办与实际权利人黎伟湛、李俊签署补偿协议后，金城公司在未先行对涉案土地、房屋权属问题提起民事诉讼的情况下，在对签订征收补偿协议行为的法律效力问题提起民事诉讼被终审裁定驳回起诉后，又直接对本案征收决定和补偿方案提起行政诉讼，应当不具有原告资格。据此，二审裁定驳回金城公司的起诉，处理结果亦无不当。

综上，金城公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回恩平金城实业发展有限公司的再审申请。

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