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最高法判例：基础设施配套不完善造成土地闲置，是否属于政府原因和职责
裁判要点
如果行政机关与相对人签订的《国有土地使用权出让合同》中并没有约定配套基础设施的责任由政府承担，且当时的法律也没有强制规定国家出让土地时必须配套完备基础设施。相对人主张的基础设施配套不完善、不具备开发条件，不能成为政府原因造成土地闲置的正当理由。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申9398号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南中元实业发展有限公司。
法定代表人谭源辉。
委托代理人李建华、蒋蓉蓉。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼海市人民政府。
法定代表人符平。
再审申请人海南中元实业发展有限公司（以下简称中元公司）因诉被申请人海南省琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）无偿收回国有土地使用权行政处罚一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）琼行终1213号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月12日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1994年5月9日，海南省人民政府办公厅作出琼府办函（1994）54号《关于琼海市龙湾港城市总体规划的批复》（以下简称54号批复），主要内容：原则同意琼海市龙湾港城市总体规划，龙湾港城市总体规划可作为各项建设的依据。1997年4月16日，原琼海市计划局作出海计字（1997）58号《关于兴建“高科技微藻生物工程”项目的批复》，主要内容：同意海南龙湾港开发建设有限公司（以下简称龙湾港公司）、中元公司兴建高科技微藻生物工程项目，并予立项；占地面积100亩，地址定于龙湾港开发区范围内，四至由琼海市规划局具体划定，平面布局及建设必须符合龙湾港总体规划要求，总投资4870万元，资金由龙湾港公司、中元公司自行解决。1997年4月30日，原琼海市城市规划局作出海规字（1997）28号《关于兴建高科技微藻生物工程项目规划选址的批复》（以下简称28号批复），主要内容：同意龙湾港公司、中元公司在龙湾港开发区内投资兴建高科技微藻生物工程项目，建设用地总面积6.6公顷，具体用地位置详见建设用地规划红线图；批准规划选址后，应抓紧编制该用地的详细规划，规划各项指标要严格按照龙湾港总体规划执行，不得随意改变土地使用性质和控制指标；由于总体规划中部分的道路坐标没有标明，如本地块影响到总规划道路，要坚决服从规划；持琼海市城市规划局颁发的《建设用地规划许可证》和有关文件到市土地管理局办理征地手续。办妥后，再持有关批文、土地使用证、详细规划图以及工程设计图纸，到琼海市城市规划局核发《建设工程规划许可证》，方可动工兴建项目。1997年11月，中元公司向琼海市政府申请办理涉案土地使用权登记。1998年，琼海市政府给中元公司颁发海国用（97）字第XX99号《国有土地使用证》（以下简称XX99号土地证），将涉案土地使用权确认登记归中元公司使用。XX99号土地证记载土地面积为66000平方米，使用期限至2047年11月30日止。
1998年11月25日，琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局）与中元公司分别签订（1998）29、30号《国有土地使用权出让合同》，以协议方式分别出让34406.67平方米、31600平方米土地给中元公司。合同第五条约定，合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设高科技微藻生物工程项目。第十七条约定，连续两年不投资建设的，琼海市国土局有权无偿收回土地使用权。合同的附件《土地使用条件》第4.1条还规定，中元公司必须在1999年11月25日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的25％的建筑工程量。第4.2条规定，中元公司应在2000年11月25日以前竣工。1998年12月18日，琼海市政府分别作出海府函（1998）211、212号《关于同意征地出让给中元公司兴建高科技微藻生物工程项目的批复》，主要内容：同意征用34406.67平方米、31600平方米土地出让给中元公司作为兴建高科技微藻生物工程项目用地，同意中元公司与琼海市国土局签订的（1998）29、30号《国有土地使用权出让合同》，中元公司须按合同规定使用土地。
中元公司取得涉案土地使用权后，未经依法申请报建，在涉案土地上开挖池塘，用于鱼虾养殖，并建设一排瓦房作为厂房和员工宿舍。2013年，琼海市国土局对涉案土地进行现场勘查、拍照等调查，确定涉案土地上建有一排瓦房，为厂房和员工宿舍；地块分为多块养殖鱼塘，现有农户承包经营，未见承包租赁合同。2013年8月23日，琼海市国土局作出《闲置土地调查通知书》，认为涉案土地存在超过国有建设用地使用权有偿使用出让合同规定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，涉嫌构成闲置，并要求中元公司接受调查，在通知书送达30日内提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。2013年10月15日，琼海市国土局在《海南日报》公告送达《闲置土地调查通知书》。2013年11月26日，琼海市政府作出海府函（2013）554号《关于同意琼海广宇投资有限公司等12家公司涉嫌闲置土地初步处置方案的批复》，同意琼海市国土局提出的无偿收回中元公司闲置土地的初步处置方案。2013年12月27日，琼海市国土局在《海南日报》刊登公告，主要内容：中元公司名下XX99号土地证项下66000平方米土地涉嫌闲置。因无法联系到用地单位，琼海市国土局已于2013年10月15日在《海南日报》发布调查通知对中元公司涉嫌闲置土地进行调查，截至目前中元公司未提供任何资料，经琼海市国土局实地调查认定，中元公司的土地为闲置建设用地，闲置原因为企业自身原因，琼海市国土局拟采取无偿收回方式进行处置，用地单位如对上述认定及处罚措施有异议的，可在本公告发布之日起7日内，向琼海市国土局提出听证。2014年4月15日，琼海市国土局向琼海市政府提交海土环资（2014）100号《关于无偿收回海南中元实业发展有限公司名下闲置土地的请示》，请求无偿收回涉案土地。2014年5月28日，琼海市政府作出海府（2014）55号《关于收回国有建设用地使用权的决定》（以下简称55号无偿收地决定），认为中元公司未按照有关法律、法规、规章和与国土部门签订的相关协议规定及约定的时间动工开发，未动工开发时间满两年，已构成土地闲置，决定无偿收回中元公司XX99号土地证项下66000平方米土地使用权。2014年12月31日，琼海市国土局在《海南日报》上对55号无偿收地决定进行公告。
2015年4月22日，海南省人民政府作出琼府（2015）24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第（三）款“关于基础设施配套建设原因”规定：“土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”2015年6月13日，琼海市国土局在《海南日报》上公告注销XX99号土地证。2017年10月9日，海南省政府办公厅发布琼府办（2017）153号《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》，第一条“关于政府原因造成土地闲置的责任认定”规定：“土地使用权人以未经批准的规划调整为依据主张政府原因造成土地闲置的，不得认定为政府原因造成土地闲置进行处置；合同中明确约定由土地使用权人自行负责配套基础设施建设或者土地按合同签订现状交付或者合同签订时的法律法规规定对此未明确要求的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”2018年7月，琼海市国土局向琼海市规划局送达海国土资函（2018）1185号《关于协助调查海南中元实业发展有限公司名下土地规划报建情况的函》。2018年7月25日，琼海市规划委员会作出海规划函（2018）834号《关于〈关于协助调查海南中元实业发展有限公司名下土地规划报建情况的函〉的复函》，主要内容：一、该公司未曾向我委申请规划报建。二、该宗地所属片区没有控规覆盖。2018年7月18日，中元公司提起本案行政诉讼，请求撤销55号无偿收地决定。
海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初192号行政判决认为，琼海市政府2014年作出55号无偿收地决定后，未直接送达给中元公司，未能提供证据证明中元公司何时知道55号无偿收地决定，中元公司起诉未超过法定起诉期限。涉案土地在1994年已有总体规划，虽然中元公司1998年取得涉案土地使用权后，开挖鱼塘养殖鱼虾，并建瓦房作为厂房和员工宿舍，但未能提交证据证明开挖鱼塘和建设瓦房前向建设规划部门申请报规报建，故在未取得施工许可证的情况下使用涉案土地的行为，不能认定为已依法进行投资开发建设。中元公司1998年取得涉案土地使用权至今未依法进行开发建设，已造成土地闲置的事实。55号无偿收地决定认定事实清楚，适用法律正确。琼海市政府未提交证据证明经过直接送达、留置送达等方式向中元公司送达闲置土地认定和处置的有关文书，直接采用公告送达的方式向中元公司送达，程序违法。但程序上轻微违法，并未影响实体处理结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，判决确认55号无偿收地决定违法。中元公司不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2018）琼行终1213号行政判决认为，中元公司取得XX99号土地证后，超过动工开发日期满1年未动工开发，怠于且没有意愿按照政府的规划对土地进行开发建设，应认定为闲置土地。中元公司未提交证据证明向规划部门申请报建开挖鱼塘、建设厂房和员工宿舍，在未取得施工许可证的情况下使用涉案土地，不能认定依法依规投资开发建设。中元公司在取得土地证后，已具备申请报规报建条件，一直未申请报建和开发建设，不存在因政府原因和不可抗力造成闲置的事实。虽然涉案土地所处区域无控制性详细规划，但并不影响中元公司取得土地所有权后，依据54号批复和28号批复申请单项审批立项开发。虽然海南省政府招商办公室、琼海市招商局于2004年11月17日发布招商信息，明确龙湾港城市开发区原有总体规划不再实施，但至该信息发布之日，中元公司已将涉案土地闲置两年。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
中元公司申请再审称：1.涉案土地所处的龙湾港开发区至今不具备开发所需的基础设施条件，在配套基础设施没有完备的情况下要求中元公司进行工业开发建设，强人所难。2.涉案土地所处的龙湾港开发区迄今仍未编制有控制性详细规划，中元公司无法报建是政府原因造成。3.中元公司在涉案土地上实际投资数百万元兴建微藻养殖池、工人宿舍、配电房等，对涉案土地项目进行投入并开工建设。请求撤销二审判决和55号无偿收地决定。
琼海市政府答辩称：1.按照法律和政策相关规定，涉案土地的基础设施建设不是琼海市政府的责任，不应归咎于政府原因。2.涉案土地有可以作为建设依据的城市规划和琼海市规划局单独批复的规划选址意见，具备开发建设的条件。3.中元公司不按照当时批复的项目建设内容开发建设，改变土地用途，出租给他人用于养殖鱼虾，不能视为开发建设行为。请求驳回中元公司的再审申请。
本院经审查认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。2009年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项规定，非因政府原因和不可抗力，超过动工开发日期满2年未动工开发的，造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。根据前述规定，2年未动工开发，造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府有权决定无偿收回土地使用权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用证后，一直未向政府申请报建，也未按照政府批复、出让合同约定的用途，兴建高科技微藻生物工程，已构成土地闲置。虽然中元公司在涉案土地上开挖池塘，建造厂房及宿舍，出租给他人作养殖鱼虾使用，但上述行为并未向规划部门申请报建、未取得建设工程施工许可证，亦与《国有土地使用权出让合同》约定开发用途不一致。在此情形下，上述建设行为不属于“按照土地使用权出让合同约定的土地用途”进行开发建设的行为，涉案土地仍属于法律上的闲置状态。琼海市国土局调查、现场勘查，报经琼海市政府审核同意，并由琼海市政府作出55号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。琼海市政府未经过直接送达、留置送达等方式，径行采用公告送达方式，向中元公司送达闲置土地认定和处置的有关文书，送达程序违法。但该程序上轻微违法，对中元公司的权利不产生实际影响。一、二审判决确认55号无偿收地决定违法，但不撤销、保留效力，符合法律规定，本院予以支持。
中元公司主张，涉案土地所处的龙湾港开发区至今不具备开发所需的基础设施条件，在配套基础设施没有完备的情况下要求中元公司进行工业开发建设，强人所难。但是，琼海市国土局与中元公司签订的《国有土地使用权出让合同》中并没有约定配套基础设施的责任由政府承担，且当时的法律也没有强制规定国家出让土地时必须配套完备基础设施。以此为由申请再审，没有法律依据。中元公司又主张，涉案土地所处的龙湾港开发区迄今仍未编制有控制性详细规划，中元公司无法报建是政府原因造成。但是，1994年琼海市政府已经编制有龙湾港控制性总体规划，琼海市规划局批复龙湾港公司、中元公司在龙湾港开发区内投资兴建高科技微藻生物工程项目时，亦告知中元公司在批准规划选址后，应抓紧编制用地的详细规划，规划各项指标要严格按照龙湾港总体规划执行。但是中元公司自取得涉案土地使用权后，并没有提交过任何申请报建材料。以此为由申请再审，没有事实根据。中元公司还主张，中元公司在涉案土地上实际投资数百万元兴建微藻养殖池、工人宿舍、配电房等，对涉案土地项目进行投入并开工建设。但是，根据琼海市国土局与中元公司签订的《国有土地使用权出让合同》以及龙湾港公司与中元公司签订的《中元微藻生物工程用地合同书》约定，涉案土地用途是兴建高科技微藻生物工程。但中元公司却用涉案土地养殖鱼虾，且开挖池塘，建筑厂房、宿舍，也没有向规划主管部门申请报建。中元公司上述建设利用土地行为，不是法律规定和出让合同约定的建设利用行为，涉案土地在法律上一直处于闲置状态。以此为由申请再审，理由亦不能成立。
综上，中元公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回海南中元实业发展有限公司的再审申请。
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