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提起履行行政复议法定职责之诉的时机
裁判要点
行政机关收到行政复议申请后，决定不予受理的，应书面告知申请人，若逾期不作决定，亦未书面告知，申请人提起履行行政复议职责之诉的，人民法院应当予以受理。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行再18号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄小妲，女，1988年6月13日出生，汉族，住河南省许昌县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：辛广均，女，1977年4月12日出生，汉族，住河南省许昌县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄卫华，女，1982年7月13日出生，汉族，住河南省许昌县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：辛艳红，女，1980年2月3日出生，汉族，住河南省许昌县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：辛二元，女，1988年10月12日出生，汉族，住河南省许昌县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省许昌市人民政府，住所地河南省许昌市东城区建安大道东段**。
法定代表人：史根治，该市人民政府市长。
一审原告、二审上诉人：辛锐红，女，1986年9月25日出生，汉族，住河南省许昌县。
再审申请人黄小妲、辛广均、黄卫华、辛艳红、辛二元（以下简称黄小妲等人）因诉河南省许昌市人民政府（以下简称许昌市政府）不履行行政复议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终745号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月24日作出（2019）最高法行申5256号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
河南省平顶山市中级人民法院一审查明：2016年12月21日，黄小妲等人向许昌市国土资源局申请书面公开申请人户口所在地（河南省许昌县新元办事处魏庄、辛庄）的集体土地征收为国有，政府机关所制作的征地补偿安置方案及批准文件和收到的申报材料（被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况、听证笔录）。2016年12月29日，许昌市国土资源局分别作出了许国土资公开告知[2016]96号、97号《政府信息公开告知书》，该两份告知书的主要内容为:申请人申请公开的内容，截止目前为止，我局未收到该项目拟选址用地办理农用地转用征地手续的有关资料，申请人申请的信息不存在。2016年12月23日，黄小妲等人向许昌市政府申请公开申请人户口所在地（河南省许昌县新元办事处魏庄、辛庄）的集体土地征收为国有，政府机关所制作的征地补偿安置方案及批准文件和收到的申报材料（被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况、听证笔录）信息。2017年1月6日、7日，许昌市政府分别作出第161204号、第161205号《政府信息公开告知书》。该两份告知书的主要内容为:经查，许昌市政府尚未收到许昌市国土资源局及许昌县人民政府关于新元办事处辛庄、魏庄办理农用地转用征地手续的请示文件、征收方案等相关资料，申请人申请公开的信息不存在。2017年2月6日，黄小妲等人及辛锐红向许昌市国土资源局邮寄了《查处申请书》，请求查处被申请人河南省许昌县新元办事处违法实施征收拆迁的行为。2017年2月7日许昌市国土资源局收到了黄小妲等人邮寄的《查处申请书》。2017年5月18日，黄小妲等人以法定期限届满，许昌市国土资源局未作出任何回复为由，向许昌市政府申请行政复议，请求确认许昌市国土资源局未查处许昌县新元办事处违法实施征收拆迁行为的行为违法，并责令其依法对许昌县新元办事处违法实施征收拆迁的行为进行查处。2017年5月19日许昌市政府收到黄小妲等人的复议申请后，于同日向黄小妲等人邮寄了许政法办复补字[2017]5号《补正行政复议申请通知书》，该通知认为，行政复议申请理由不足，需要补正以下材料:“许昌市国土资源局负有查处违法实施征收拆迁行为的法律依据、具体条款及条款内容。请你们接到本通知书后，于5日内补正上述材料，并变更行政复议申请书的相关内容，重新提供行政复议申请书（一式两份）。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限，无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。”2017年5月22日，黄小妲等人收到了许昌市政府邮寄许政法办复补字[2017]5号《补正行政复议申请通知书》。
2017年5月25日，许昌市政府收到了黄小妲等人邮寄的《行政复议申请补正说明书》，该补正说明书的主要内容为:依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被申请人许昌市国土资源局有法定的查处职权，请求许昌市政府履行行政复议的职权以维护黄小妲等人的合法权益。黄小妲等人认为，法定期限届满，许昌市政府未作出复议决定的行为违法，遂向法院提起行政诉讼。请求确认许昌市政府未作出行政复议决定的行为违法，责令其依法作出复议决定。
一审法院认为：黄小妲等人认为许昌县新元办事处违法实施征收拆迁的行为违法，可以直接起诉作出行政行为的行政主体以维护其合法权益。本案，黄小妲等人向许昌市政府申请行政复议，请求确认许昌市国土资源局未查处许昌县新元办事处违法实施征收拆迁行为的行为违法，并责令其依法对许昌县新元办事处违法实施征收拆迁的行为进行查处，其实质是请求许昌市政府对其职能部门许昌市国土资源局进行层级监督，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，黄小妲等人坚持起诉许昌市政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决。其起诉不属于司法审查范围。一审法院裁定:驳回黄小妲等人的起诉。
黄小妲等人不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
二审法院认为：（一）黄小妲等人曾向许昌市政府申请行政复议，请求确认许昌市国土资源局未查处许昌县新元办事处违法实施征收拆迁行为的行为违法，并责令其依法对许昌县新元办事处违法实施征收拆迁的行为进行查处，其实质是请求许昌市政府对其职能部门许昌市国土资源局进行层级监督，而无论许昌市政府是否启动层级监督程序以及如何进行监督，均属于行政机关的内部管理行为，不会直接对黄小妲等人的权益产生法律上的影响。（二）本案中，黄小妲等人的诉求为请求确认许昌市政府未作出行政复议决定的行为违法，并责令其依法作出行政复议决定，该诉求不是要求行政机关作出一个能够对外产生法律效力的行为，而是在寻求上级行政机关对下级行政机关实施一种监督及督查，其诉求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
黄小妲等人申请再审称：一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。黄小妲等人请求许昌市国土资源局对河南省许昌县新元办事处的违法征收拆迁行为进行调查处理，但许昌市国土资源局未作出任何回复，已构成不作为。法律规定了许昌市国土资源局的职责，在其未依法履责的情况下，黄小妲等人即可依法要求救济，请求复议机关确认许昌市国土资源局未进行调查处理的行为违法，许昌市政府在收到《复议申请书》和《行政复议申请补正说明书》后，在法定期限内未作出复议决定违法。故请求撤销一、二审裁定，指令河南省平顶山市中级人民法院审理本案。
本院对一、二审法院审理查明的事实予以认可。另查明，许昌市政府在一、二审中答辩称，黄小妲等人未按要求补正材料，复议程序已终止，其实质是要求行政机关进行层级监督，黄小妲等人所诉内容不属于人民法院行政诉讼受案范围。
本院认为，本案的焦点问题为：黄小妲等人的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”据此，行政机关收到行政复议申请后，决定不予受理的，应书面告知申请人，若逾期不作决定，亦未书面告知，申请人提起履行行政复议职责之诉的，人民法院应当予以受理。本案中，许昌市政府收到黄小妲等人的复议申请后要求其补正申请材料，黄小妲等人补正后将《行政复议申请补正说明书》邮寄给许昌市政府，但许昌市政府收到补正说明后，未依法作出处理。黄小妲等人提起本案履行行政复议法定职责之诉，一、二审法院未对许昌市政府的上述复议行为进行审查，而直接对黄小妲等人的复议申请内容进行审查认定，属于适用法律错误，应当予以纠正。
依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2018）豫行终745号行政裁定；
二、撤销河南省平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初127号行政裁定；
三、指令河南省平顶山市中级人民法院审理本案。
审判长 聂振华
审判员 袁晓磊
审判员 李小梅
二〇二〇年三月二十七日
法官助理 朱瑞强
书记员 冯琦洺
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