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经调查土地权属仍然不明的，如何确权？
一、裁判精要
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十三条第二款也规定“县级以上人民政府在处理土地权属争议时,争议各方均不能提供可供采信的证据的,可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则确定土地权属”。以上规定赋予县级以上人民政府经过调查之后,在争议土地权属仍然不明的情况下,根据土地争议发生之前一段时间以来的土地使用状况并结合具体案件争议土地的情况作出确权决定的权力
二、参考判例中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定书（2018）最高法行申217号再审申请人（一审原告、二审上诉人）太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组。诉讼代表人王晓菊，女，汉族，1970年5月10日出生，住河南省太康县。诉讼代表人郭素真，女，汉族，1950年2月15日出生，住河南省太康县。诉讼代表人张清彬，男，汉族，1956年11月9日出生，住河南省太康县。委托诉讼代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）太康县人民政府，住所地河南省周口市太康县谢安西路与阳夏路交叉口西北角。法定代表人李锡勇，该县人民政府县长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）周口市人民政府，住所地河南省周口市川汇区东新区庆丰街1号。法定代表人丁福浩，该市人民政府市长。第三人符草楼镇人民政府，住所地河南省周口市太康县符草楼镇政府。法定代表人刘施恩，该镇人民政府镇长。太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组（以下简称符东村一组）因诉太康县人民政府、周口市人民政府土地确权一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2924号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。符东村一组向本院申请再审称：一、本案争诉土地32亩本来就是再审申请人的，上世纪50年代合作化运动中，本案争议土地就由本村组村民集体管理耕种；二、对本案土地纠纷，太康县人民政府及其土地管理部门自始至终都是官官相护，极力袒护第三人；三、一审判决称再审申请人提供的证人证言内容部分有矛盾，却又不指出矛盾之处，违法错误；四、一审法院对太康县人民政府提交的证据材料一概认定其合法真实有效，属于偏袒再审被申请人；五、一审判决既没有尊重历史，也没有面对现实，判决书称“争议土地上一些乡镇企业已经使用多年”更是错误；六、再审申请人是要求太康县人民政府确认该土地所有权，没有要求恢复原状，一审法院以“将争议土地返还给原告集体已经不大现实”为由维持再审被申请人的处理决定违法；七、二审判决文不对题，且太康县人民政府不应当以国家土地政策文件作为确权依据；八、二审判决认为太康县人民政府土地确权的证据和程序合法，属于颠倒黑白；九、太康县人民政府确定该幅土地权属时，尚能依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(即使依据第二十一条也属牵强错误)，二审法院却置该规定及其他处理土地纠纷的行政规章于不顾,实属适用法律错误。请求：撤销一、二审判决,撤销再审被申请人太康县人民政府作出的太政土〔2016〕18号土地权属争议案件决定书和周口市人民政府作出的周政(行复决)〔2016〕17号行政复议决定书,判令再审被申请人太康县人民政府在一定期限内依法重新作出处理决定。本院认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十三条第二款也规定“县级以上人民政府在处理土地权属争议时,争议各方均不能提供可供采信的证据的,可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则确定土地权属”。以上规定赋予县级以上人民政府经过调查之后,在争议土地权属仍然不明的情况下,根据土地争议发生之前一段时间以来的土地使用状况并结合具体案件争议土地的情况作出确权决定的权力。本案中，符东村一组和符草楼镇人民政府在土地确权中提交的证据均为证人证言,在证明土地权属的问题上相互矛盾,不足以直接证明涉案土地的权属，即属于争议事实无法查清的情况。在此情况下，太康县人民政府经调查认定以下事实：一是上个世纪七十年代原符草楼人民公社曾使用涉案土地建设砖瓦窑厂;二是上个世纪九十年代前后符草楼镇人民政府对涉案土地进行平整,后有相应企业在地上建设;三是符草楼镇人民政府一直管理涉案土地至今,符东村一组对涉案土地未使用和管理,直到2013年2月才提出异议。以上是自上个世纪70年代以来涉案土地利用状况的有关事实,为符东村一组和符草楼镇人民政府所认可。可见，从上个世纪九十年代前期符草楼镇人民政府以建设敬老院的名义重新管理涉案土地至今,涉案土地上相关企业和个人与符草楼镇人民政府之间已经形成了稳定的土地利用关系。太康县人民政府在双方均未能提交能够证明土地权属证据的情况下,根据已经查明的符草楼镇人民政府两次使用涉案土地的事实以及符东村一组至2013年2月份才开始主张土地权利的事实,作出将争议土地确权给符草楼乡镇农民集体所有的决定，符合从实际出发、尊重历史、面对现实的原则。关于再审申请人提出的二审判决文不对题的问题。二审判决第十页引用的“属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权，没有乡镇农民集体经济组织的,乡镇集体土地所有权由乡镇政府代管”，实为《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第五条，而非《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。本院对此予以指正，但鉴于裁判结果并无不当，故无启动再审程序的实际意义。再审申请人的其他主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，符东村一组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组的再审申请。审判长 阎 巍审判员 张志刚审判员 仝 蕾二〇一八年三月十八日法官助理卢琨琨书记员冯琦洺
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