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裁判要点
在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的程序实现收回土地的目的。行政机关实施了强制清除地上附着物的行为，侵害了附着物所有权人合法权益的，地上附着物的所有权人有权提起行政诉讼。在当事人未与行政机关签订征收补偿协议的情况下，行政机关虽然在实施了清理行为后将征地补偿款及青苗费打至当事人的银行账户，但并不代表当事人已经认可行政机关的行为。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申14160号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘忠，男，1981年10月30日出生，汉族，住安徽省安庆市岳西县温泉镇桃岭村方家组**。
委托诉讼代理人：沈江，上海正策律师事务所律师。
委托诉讼代理人：殷彩虹，上海正策律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省岳西县人民政府，住所地安徽省安庆市岳西县天堂镇天堂路**。
法定代表人：江春生，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：刘光耀，安徽刘光耀律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张媛媛，该县司法局工作人员。
再审申请人刘忠因诉安徽省岳西县人民政府（以下简称岳西县政府）土地行政强制一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终346号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2020年1月8日组织各方当事人进行了询问，再审申请人刘忠及其委托诉讼代理人沈江、殷彩虹，被申请人岳西县政府的委托诉讼代理人刘光耀、张媛媛到庭参加询问。本案现已审查终结。
刘忠向本院申请再审称，1.岳西县政府2017年5月5日强行开挖土地，从刘忠提供的航拍图片可以清楚的看到该开挖行为造成的实质损害，致使温泉镇桃花岭村方家组和黄龙组的约70亩林地被毁，刘忠享有使用权的林地在开挖范围内。开挖行为对刘忠的权利义务有实际影响，具有可诉性。一、二审法院认为“开挖系勘测定界行为，对刘忠的权利义务没有实际影响”与事实不符，也与岳西县政府主动支付土地征收款的行为前后矛盾。2.刘忠向岳西县国土资源局申请公开了此次征地行为的《征地勘测定界图》，并请专业测绘人员对刘忠的土地进行测绘并出具了《关于刘忠林地、旱地所处位置测绘情况报告》，《征地勘测定界图》及《测绘报告》可以证明岳西县政府实际征地面积与皖政地〔2017〕1070号批复不符，刘忠的林地不在此次征地范围内。即使是征收范围的土地，岳西县政府也存在未批先征的违法行为。综上，岳西县政府对刘忠的林地进行开挖平整属于征收行为，实体和程序均违法，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。
刘忠申请再审过程中，提交了安徽省人民政府作出的皖政地〔2017〕1070号《关于岳西县2017年度第05批次城镇、集镇、村庄建设用地的批复》（以下简称1070号《批复》）一份，《岳西县人民政府关于岳西县2017年度第05批次城镇、集镇、村庄建设用地征收公告》所涉及的《征地勘测定界图》一份、岳西县华绘地理信息咨询服务有限公司2019年5月6日作出的《关于刘忠林地、旱地所处位置测绘情况报告》一份、现场照片一组。用以证明刘忠在征收范围之外的林地也被岳西县政府强占、清理。
岳西县政府辩称，在土地征收过程中，对被征收人权利义务产生直接影响的是征收决定和补偿决定。刘忠的林地位于安徽省人民政府批准征收范围内。在安徽省人民政府作出征地批复以前，对拟征收林地边界进行开挖定界是为征地所做的前期工作，该征地前置行为对刘忠的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性。一、二审裁定驳回刘忠的起诉符合法律规定。请求驳回刘忠的再审申请。
本院经审查认为，本案存在如下焦点问题：
一、关于事实认定问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：“被诉行政行为或者不作为存在的材料。”本案中，刘忠一审中提交的航拍图能够比较客观地反映案涉土地的总体情况，结合刘忠一审中提交的征地前照片，可证明征地范围内的大部分林木等附着物已被清理。刘忠一审中还提交了开工报道、岳西县公安局报案回复等证据，能够对上述事实予以佐证。刘忠一审中提交的林权证、征地补偿款告知书等证据可证明刘忠的林地在征地范围内。考虑到被征收人举证能力问题，应视为刘忠已经提供了证明被诉行政行为存在的证据。岳西县政府虽不予认可，但其提交的征地公告、征地协议、征地补偿款汇款证明等证据均非关于涉案林地地上附着物是否已经被清理的证据，不足以否定刘忠提供的相关证据。刘忠向本院提交的《关于刘忠林地、旱地所处位置测绘情况报告》，进一步佐证了岳西县政府对案涉林地进行清理的事实。一审法院在刘忠已经依法提供了相应证据，履行了举证责任的情况下，认为刘忠提供的证据不足以证明被诉行政行为的存在，属认定事实不清。二审对此未予纠正，亦属认定事实不清。
二、关于法律适用问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的程序实现收回土地的目的。行政机关实施了强制清除地上附着物的行为，侵害了附着物所有权人合法权益的，地上附着物的所有权人有权提起行政诉讼。本案刘忠并未与岳西县政府签订征收补偿协议，岳西县政府虽然在实施了清理行为后将征地补偿款及青苗费打至刘忠的惠农卡内，但并不代表刘忠已经认可岳西县政府的行为，而且刘忠主张还有部分未支付补偿费的林地也已被清理。因此，刘忠对岳西县政府实施的清除地上附着物的行为可提起行政诉讼。二审法院以刘忠可对征收决定和补偿行为申请行政复议或提起行政诉讼为由驳回刘忠的起诉，适用法律不当。清理地上附着物的目的不影响该行为是否侵害原告合法权益的认定，一、二审法院认为岳西县政府的清理行为是为了对拟征收土地边界进行开挖定界，该行为对刘忠的权利义务未产生实际影响，亦属适用法律不当。
综上，一、二审裁定认定事实不清，适用法律不当，刘忠的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：
本案指令安徽省高级人民法院再审。
审判长 马鸿达
审判员 聂振华
审判员 袁晓磊
二〇二〇年六月五日
法官助理 李 慧
书记员 唐晓燕
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