009-使用者付费法案

大家好，欢迎来到HPC药闻药事-RA频道。今天，我们一起来了解FDA运作的一个重要动力来源-使用者付费（User Fee）。

FDA监管体系的完善和评审效率的提高，与使用者付费是紧密相连的。使用者付费的产生，不只来源于FDA自身，同样也包括消费者与医药行业。在过去的一段时间里，药品和生物制剂在FDA的评审进度不断延迟甚至无法预测，导致药品或生物制品的上市所需时间不断地增长。在二十世纪八十年代，FDA从接收申报到给出决定的平均所花时间为29个月。初步估算，每1个月的延迟会给申报企业增加1千万美元的经济成本。当时，国会不同意授权给FDA收取费用的权力，FDA因资金不足造成评审积压和进度缓慢。行业企业也认为这些费用可能会被用于降低联邦债务，而不能改善评审效率。 

直到1992年，FDA与行业终于达成一致，从而促进了《处方药使用者付费法案》（Prescription Drug User Fee Act, PDUFA）的生效。时至今日，多个付费法案相继出台并不断地更新和完善，涵盖范围包括处方药、仿制药、生物制品、生物仿制药、医疗器械、动物用药、动物用仿制药、烟草制品等。而为了避免支付错误，使用者在支付时必须创建一个封面页（cover sheet）。封面页会要求提供一些信息以判断该使用者付费是否是需要的。申请人可以通过FDA网站访问封面页，设置账户和密码，在登录账户后进行相关操作，例如创建封面页、付费、查看账户状态等。

表1：FDA收费法案一览

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本期中将着重介绍一下大家比较关注的与处方药、仿制药、生物仿制药、医疗器械相关的使用者付费法案，并对最新的收费动向进行简要分析。

1. 《处方药使用者付费法案》 

Prescription Drug User Fee Act,    PDUFA

最早的《处方药使用者付费法案》，即PDUFA生效于1992年，主要规定了两方面内容：一是规定FDA评审的目标完成时间或绩效目标；二是使用者付费只作为补充，而不是完全取代FDA的议会预算。

每5年，美国总统会签署并再次授权新的PDUFA。新的PDUFA内容不仅会在费率有所更改，还会加入新的规定。例如，前美国总统奥巴马于2012年7月9日签署的《食品药品监督管理安全与创新法案》（Food and Drug Administration Safety and Innovation Act, FDASIA）中，包括对PDUFA的再授权与扩展，即PDUFA V。PDUFA V延续了评审绩效目标，并添加了一些内容，例如使用现代化方法监控上市后产品的安全，扩大FDA在风险评估与减轻策略（REMS）中的作用，以及促进ECTD电子提交系统的使用。

从1992年至今，PDUFA已经更新至第六版，先行版PDUFA VI已经在2018财年（2017年10月1日-2018年9月30日）开始实施。

表2：已生效的PDUFA及对应的财年期限

表3：PDUFA V（ 2017财年）VS.  PDUFA VI（2018财年）

与前一版PDUFA V相比较，PDUFA VI在付费结构和费率上都有所变动：

与2017财年相比，2018财年费率都有所增长。

新的收费结构中取消了NDA增补评审费和场地费，产品费被项目费取而代之。

总体来说，新的收费结构原理是根据企业规模来平衡费用负担，即根据企业现有的已上市产品数量和即将提交的新产品来支持FDA的资金。这一点在其他使用者付费方案中也有所体现。

2. 《仿制药使用者付费法案》 

Generic Drug User Fee Act,  GDUFA

《仿制药使用者付费法案》最早生效于2012年，与PDUFA V一样，是《食品药品监督管理安全与创新法案》（FDASIA）的一部分。

GDUFA目的是为了加快安全且有效的仿制药进入市场的速度，以及降低行业成本。

与PDUFA类似，GDUFA要求企业支付UserFee，以补充仿制药评审经费上的不足。目标是减少现有评审积压和降低评审所需的总体时间，以及增加对美国境外工厂的检查，实现美国境内与美国境外工厂的一致。随着2018财年的开始，GDUFA II也正式生效。下面让我们看一下付费结构和费率上的改变。

表4：GDUFA （ 2017财年）VS.  GDUFA II（2018财年）

可见：

FDA新局长上台后频频对仿制药的评审表态，表示会通过各方面努力，加快仿制药从申请到上市的步伐。因此，从整体费率上看，GDUFA II增幅明显，费率根据已上市和计划提交申请的仿制药数量计算得出。

从付费结构上来看，GDUFAII取消PAS费，增加了项目费和CMO场地费。整体收费结构由以场地年费为主，变成ANDA持有人或申请人费用为主，即新增的项目费。——这可能是因为：一，在GDUFA期间，FDA发现实际提交的申请往往多于预估数量，对FDA经费造成很大压力。二、项目费按照所持ANDA数量来划分，能够有效地促进持有人主动放弃没有生产的ANDA僵尸批文或变更ANDA的所有权。

3. 《医疗器械使用者付费法案》 

Medical Device User Fee Act,  MDUFA

2002年10月26日，《医疗器械使用者付费现代化法案》（Medical Device User Fee Modernization Act, MDUFMA I）被写入美国法律并生效。该法案的实施目的与PDUFA类似，都是为FDA提供资源以确保恰当的提交评审周期。5年后，《医疗器械使用者付费修正案》 Medical Device User Fee Amendments of 2007, MDUFA II获得再授权，提出了一个更加严谨的绩效目标，并要求FDA向国会提交绩效报告与财务报告。以下是至今所有已生效MDUFA以及对应的财年期限。

表5：已生效的PDUFA及对应的财年期限

MDUFA IV已经在2018财年（2017年10月1日-2018年9月30日）开始实施，下面让我们看一下付费结构和费率上的改变。

表6：MDUFA III（ 2017财年）VS.  MDUFA IV（2018财年）

从上表可以看出：

MDUFA IV的付费结构没有太多新变化，场地费被取消，根据新政策增加了De Novo分类。然而，在费率上MDUFA IV提出了标准费和小型企业费两列费率。可以体现FDA在小型企业发展医疗器械与生物制品创新上的激励政策。

4. 《生物仿制药使用者付费法案》 

BsUFA

2010年，生物仿制药（biosimilar）一概念最早在《生物制品价格竞争与创新法案》（BPCI Act）中被提出，该法案也是由美国前总统奥巴马签署的《平价医疗法案》（Affordable Care Act）的一部分。随后的2012年，《生物仿制药使用者付费法案》（BsUFA）作为《食品药品监督管理安全与创新法案》（FDASIA）的一部分正式生效。主要目的也是为了规划生物仿制药申请的评审周期等。随着2018财年的开始，BsUFA II也正式生效。下面让我们看一下付费结构和费率上的改变。

表7：BsUFA（ 2017财年）与 BsUFA II（2018财年）

从上表可以看出：

和前边讲到的使用者付费不同，生物仿制药使用者付费在费率上似乎没有很大的增长，甚至个别费率有所下降。付费结构进一步精简化，增加了项目费，而取消了增补评审费、场地费和产品费。

结语：使用者付费程序的主要目的是帮助FDA完成期保护公众健康和推动医疗创新的使命。这些费用能够很好地补充FDA的资金，促进FDA一些活动的进行，例如雇佣新员工、扩大对公众的宣传、建立培训程序以改进评审标准。使用者付费使FDA对评审过程的预测性、一致性和公开透明性得到进一步改进。医药行业与FDA都坚信，这些改进能够让公众更及时地享受安全有效的前沿医疗技术。

好，今天我们的专题到此结束，欢迎通过微信公众号HPC药闻药事，与我们保持联系和互动交流，我们下期再见。