第一百八十四讲“一行为一诉”与“多行为合并审理”的审查判断

最高法判例：“一行为一诉”与“多行为合并审理”的审查判断

裁判要点

不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理，往往对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正及时审理。因此，“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。同时，行政诉讼法并未完全限制同一案件中对多个行为进行审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条也规定了合并审理制度。两个或两个以上的单独诉讼，若有共同的诉讼标的或者法律关系,或基本事实之间具有相同性质的，人民法院可以将多个案件在同一个诉讼中进行审理。合并审理的价值在于将若干个高度关联案件通过一个诉讼程序完成全部审理工作，以提高司法效率，减少当事人诉累。因此，行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的，人民法院既不能简单的认为只要不符合“一行为一诉”的原则即对案件不予受理，也不能认为在每一个案件中都要都要对被诉的多个行政行为逐一进行合法性审查并裁判，而要审查原告的起诉是否符合合并审理的条件，并根据审查结果决定案件处理方式。一般而言，合并审理应当符合如下条件：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或判决造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院可不予立案或驳回起诉。

 裁判文书

裁判文书网发布日期：2019-11-06

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申6846号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：姬玉琴，女，1957年10月11日出生，汉族，住河南省沁阳市沁园办事处铸巷**号。

委托诉讼代理人：姬长友（系姬玉琴之弟），男，1966年4月9日出生，汉族，住河南省沁阳市沁园办事处铸巷**号。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：姬长友，男，1966年4月9日出生，汉族，住河南省沁阳市沁园办事处铸巷**号。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：沁阳市人民政府，住所地河南省沁阳市县东街10号。

法定代表人：毛文明，该市人民政府市长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：沁阳市房产管理中心（原沁阳市房产管理局），住所地河南省沁阳市怀府东路19号。

法定代表人:杨振刚，该中心主任。

原审第三人：沁阳市市场发展中心，住所地河南省沁阳市建设北路工商局院内。

法定代表人：张国有，该中心主任。

姬长友、姬玉琴因诉沁阳市人民政府、沁阳市房产管理中心拆迁许可、拆迁裁决、拆迁公告、强制拆除等行政行为及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终4184号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员仝蕾、审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

姬长友、姬玉琴向本院申请再审称，本案姬长友、姬玉琴针对不同被告基于同一事实作出的行政行为提起行政诉讼，几个行政机关可以作为共同被告。原审裁定驳回姬长友、姬玉琴的起诉错误，请求撤销原审裁定，依法予以改判或发回重审。

本院经审查认为，不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理，往往对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正及时审理。因此，“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。同时，行政诉讼法并未完全限制同一案件中对多个行为进行审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条也规定了合并审理制度。两个或两个以上的单独诉讼，若有共同的诉讼标的或者法律关系,或基本事实之间具有相同性质的，人民法院可以将多个案件在同一个诉讼中进行审理。合并审理的价值在于将若干个高度关联案件通过一个诉讼程序完成全部审理工作，以提高司法效率，减少当事人诉累。因此，行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的，人民法院既不能简单的认为只要不符合“一行为一诉”的原则即对案件不予受理，也不能认为在每一个案件中都要都要对被诉的多个行政行为逐一进行合法性审查并裁判，而要审查原告的起诉是否符合合并审理的条件，并根据审查结果决定案件处理方式。一般而言，合并审理应当符合如下条件：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或判决造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院可不予立案或驳回起诉。

本案姬长友、姬玉琴对沁阳市人民政府、沁阳市房产管理中心（原沁阳市房产管理局）作出的拆迁许可、拆迁裁决、拆迁公告、强制拆除等行为不服，提起本案行政诉讼，被诉行政行为事实基础不同、依照的行政法律规范不同、涉及的行政法律关系不同，人民法院管辖层级不同。如果对姬长友、姬玉琴提出的相关诉讼合并审理，将会造成级别管辖的混乱，还会增加人民法院审理案件的难度，造成案件审理的复杂化，影响案件审理的公正与效率，给当事人造成诉累；还有可能针对姬长友、姬玉琴不同的诉讼请求产生多个裁判方式和结果，不宜统一到一个裁判文书中。因此，本案不符合合并审理的条件。一审法院在向其释明后，姬长友、姬玉琴仍坚持并案诉讼，原审法院驳回其起诉并无不当。

综上，姬长友、姬玉琴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回姬长友、姬玉琴的再审申请。