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最高法判例：征收过程中“交房通知行为”的适格责任主体
裁判要点
考虑到国有土地上房屋征收工作的复杂性和实施主体的多元性，除却法定的必须由市、县人民政府作出的征收决定、征收补偿决定等行为外，其他具体实施的征收补偿工作中涉及的行为通常可归结于房屋征收部门的行为或者视为其委托的行为。本案中，涵江区住建局既是涵江区政府根据《征补条例》确定的房屋征收部门，又是涉案《房屋征收补偿安置协议书》的签订主体。而《交房通知单》系在补偿安置协议履行过程中由涵东街道征迁工作小组根据协议条款作出，与协议本身高度关联，可视为或归结于涵江区住建局在协议履行过程中作出的行为。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申2474号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：郭彬，男，1972年6月15日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区涵东街道塘北街。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：唐玉梅，女，1946年4月19日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区涵东街道塘北街。
再审申请人郭彬、唐玉梅诉福建省莆田市涵江区人民政府（以下简称涵江区政府）、莆田市涵江区住房和城乡建设局（以下简称涵江区住建局）、莆田市涵江区涵东街道办事处（以下简称涵东街道办）行政协议一案，莆田市中级人民法院于2018年8月10日作出（2018）闽03行初377号行政裁定：对郭彬、唐玉梅的起诉，不予立案。郭彬、唐玉梅不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年12月27日作出（2018）闽行终910号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。郭彬、唐玉梅仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
郭彬、唐玉梅向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政裁定；2.撤销涵江区塘北片区改造工程指挥部涵东街道征迁工作小组（以下简称涵东街道征迁工作小组）作出的交房通知；3.判令涵江区政府、涵江区住建局、涵东街道办赔偿因逾期交房给其造成的房屋、店铺租金损失，并继续支付临时安置补助费至符合交房条件之日止；4.判令涵江区政府、涵江区住建局、涵东街道办在法定期限内给其办理安置房屋权属证书，撤销安置房屋、店铺燃气立户费的收取。主要事实和理由为：再审申请人因涵江区塘北社区一期改造项目与涵江区住建局、涵东街道办签订了《房屋征收补偿安置协议书》。2018年4月，涵东街道征迁工作小组作出《交房通知单》，因征收部门交付的安置房不符合有关交房标准，故该《交房通知单》违背有关征收补偿方案实施细则和协议约定。征收部门的违约行为造成了再审申请人房屋、店铺租金和安置补助费等损失，依法应予赔偿。涵东街道征迁工作小组系由涵江区政府组建，根据涵东街道办提供的《证据清单》和《行政答辩状》可证明涵江区政府为本案适格被告，原审法院裁定不予立案是错误的。
本院认为：再审申请人郭彬、唐玉梅以涵江区政府、涵江区住建局、涵东街道办为被告提起本案行政诉讼，请求撤销涵东街道征迁工作小组作出的交房通知，判令涵江区政府、涵江区住建局、涵东街道办赔偿因逾期交房给其造成的房屋、店铺租金损失，为其办理安置房屋权属证书，取消安置房屋、店铺燃气立户费，并继续支付临时安置补助费至符合交房条件之日止等。一审法院以涵江区政府并非本案适格被告裁定不予立案，并要求再审申请人向有管辖权的基层人民法院起诉。本案的争议焦点在于涵江区政府是否系本案适格被告。从再审申请人提出的诉讼请求的内容看，本案总体上可归结于因国有土地上房屋征收补偿协议之履行而引发的行政争议。在案《房屋征收补偿安置协议书》载明，该协议系由再审申请人（乙方）与作为房屋征收部门的涵江区住建局（甲方）以及作为房屋征收实施单位的涵东街道办（丙方）共同签订。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”因此，再审申请人因涉案房屋征收补偿协议之履行而提起的行政诉讼，原则上应以签订该协议的房屋征收部门即涵江区住建局作为被告。
关于涉案《交房通知单》的被告的认定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。结合《行诉解释》第二十五条规定的精神看，考虑到国有土地上房屋征收工作的复杂性和实施主体的多元性，除却法定的必须由市、县人民政府作出的征收决定、征收补偿决定等行为外，其他具体实施的征收补偿工作中涉及的行为通常可归结于房屋征收部门的行为或者视为其委托的行为。本案中，涵江区住建局既是涵江区政府根据《征补条例》确定的房屋征收部门，又是涉案《房屋征收补偿安置协议书》的签订主体。而《交房通知单》系在补偿安置协议履行过程中由涵东街道征迁工作小组根据协议条款作出，与协议本身高度关联，可视为或归结于涵江区住建局在协议履行过程中作出的行为。因此，虽然《交房通知单》在形式上系由涵东街道征迁工作小组作出，但原审法院认为再审申请人就该《交房通知单》提出的诉讼仍应以签订协议且作为房屋征收部门的涵江区住建局为被告，符合上述《征补条例》和《行诉解释》相关规定的精神，并无不当。本案一审裁定作出后，涵江区住建局对一审裁定并未提出异议，表明其作为房屋征收部门亦认可涵东街道征迁工作小组作出的行为并愿意承担相关责任。根据再审申请人的诉讼请求，本案适格被告可确定为涵江区住建局，应由相应的基层人民法院管辖。经释明，再审申请人仍拒不变更被告，故一审法院裁定不予立案，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定，于法有据，并无不当。再审申请人申请再审的事实和理由不能成立，本院不予支持。
综上，郭彬、唐玉梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郭彬、唐玉梅的再审申请。
审判长 李绍华
审判员 何 君
审判员 朱宏伟
二〇二〇年三月二十七日
法官助理 谭敏娟
书记员 朱 萌
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